Porady Prawne

Uchwała zarządu gminy podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543), w której organ ten żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, nie jest decyzją administracyjną.

2. Odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne w pozostałym zakresie.

Przewodniczący: prezes NSA R. Hauser.

Sędziowie NSA: R. Ciąglewicz (współsprawozdawca), Z. Kostka (sprawozdawca), W. Ryms, M. Wiśniewska.

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej P. Wiśniewskiego w sprawie z odwołania Krystyny i Marka małżonków R. od uchwały Zarządu Miasta Cz. z dnia 26 lipca 1999 r. w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej przy zakupie lokalu mieszkalnego, po rozpoznaniu w dniu 9 paĽdziernika 2000 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 paĽdziernika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.), o następującym brzmieniu:

„Czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, czy też jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego?”

podjął następującą uchwałę.

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uchwałą z dnia 8 czerwca 2000 r. nr 6/2000, podjętą na wniosek składu orzekającego, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 paĽdziernika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 1994 r. Nr 122 poz. 593 ze zm.) przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne zacytowane na wstępie.

Pytanie prawne zostało przedstawione w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Umową w formie aktu notarialnego z dnia 1 paĽdziernika 1998 r. Gmina Miasta Cz. oraz Krystyna i Marek małżonkowie R. ustanowili odrębną własność lokalu nr 37, mieszczącego się w budynku przy ul. P. nr 59/65 w Cz.; lokal ten został im przez Gminę sprzedany wraz z udziałem w wysokości 0,009136 w częściach wspólnych budynku i innych urządzeniach, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste takiego samego udziału w gruncie. Z aktu notarialnego wynika, że Krystynie i Markowi małżonkom R. udzielono na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikaty w wysokości 23.115 zł. W związku z tym nabywcy zobowiązali się zapłacić zbywcy równowartość udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli przed upływem dziesięciu lat od dnia nabycia zbędą lokal lub wykorzystają go na inny cel niż mieszkalny, oraz poddali się w tym zakresie rygorowi egzekucji stosownie do art. 777 § 1 pkt 5 kpc.

W dniu 9 grudnia 1998 r. Krystyna i Marek małżonkowie R. sprzedali lokal nabyty od Gminy Lechowi i Elżbiecie małżonkom B. Zarząd Miasta Cz., powołując się na art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz art. 5, 11, 12 i 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjął w dniu 26 lipca 1999 r. uchwałę nr 373/42/99 w sprawie zwrotu bonifikaty udzielonej Krystynie i Markowi małżonkom R. przy zakupie lokalu mieszkalnego nr 37 w budynku przy ul. P. nr 59/65. Z uchwały wynika, że w związku ze sprzedażą przez małżonków R. nabytego od Gminy lokalu mieszkalnego osobom dla nich obcym postanowiono zażądać zwrotu kwoty 24.562,18 zł, stanowiącej wartość udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji.

Pismem z dnia 3 grudnia 1999 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2000 r., sporządzonym na skutek wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Krystyna i Marek małżonkowie R. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) za pośrednictwem Zarządu Miasta Cz. o uchylenie tej uchwały. Z pism wynika, że uznają oni uchwałę Zarządu Miasta za decyzję administracyjną (dosłownie twierdzą, iż „nosi ona znamiona decyzji administracyjnej”), i zarzucają, że podejmując ją naruszono art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zarzucają także, iż podczas prowadzenia negocjacji wprowadzono ich w błąd, gdyż najpierw nie wspomniano o konieczności zwrotu bonifikaty, następnie zaś, po zwróceniu uwagi na tekst w protokole uzgodnień mówiący o konieczności zwrotu bonifikaty, wyjaśniono, że „nie zdarzyło się”, aby sprzedający żądał jej zwrotu. W dniu 20 kwietnia 2000 r. Marek R., na wezwanie Kolegium, oświadczył, iż jego pismo z dnia 3 grudnia 1999 r. jest odwołaniem od uchwały Zarządu Miasta Cz. z dnia 26 lipca 1999 r. Oświadczenie to zostało utrwalone na piśmie przez pracownika Kolegium i podpisane przez stronę.

Rozpoznając sprawę wywołaną wniesionym odwołaniem, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) przedstawił w dniu 30 maja 2000 r. pełnemu składowi tego Kolegium wniosek o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem, czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli, czy też jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Uzasadniając wniosek, skład orzekający Kolegium przedstawił stan faktyczny sprawy oraz argumenty mające uzasadniać wątpliwości wyrażone w pytaniu. Stwierdzono, że przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000 r. Nr 6 poz. 70), obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r., stanowi, iż właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w art. 68 ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7 tego artykułu, przy czym nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Zastosowanie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu „może żądać” wywołuje, zdaniem składu orzekającego Kolegium, wątpliwość co do charakteru prawnego czynności podjętej przez Zarząd Miasta Cz. Wydaje się bowiem, że czynność prawna zarządu gminy, podjęta na podstawie wymienionego przepisu, może mieć charakter zarówno czynności cywilnoprawnej, jak i czynności administracyjnej.

Według składu orzekającego Kolegium, za przyjęciem poglądu, iż jest to czynność cywilnoprawna, może przemawiać to, że umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie jest zawierana w formie aktu notarialnego. Skoro z umowy sprzedaży lokalu wynika uprawnienie gminy do skorzystania z możliwości żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, to można przyjąć, że uchwała Zarządu z dnia 26 lipca 1999 r. jest formą wyrażenia oświadczenia woli w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Może to zatem oznaczać, że gdy zobowiązani nie zwrócą dobrowolnie udzielonej im bonifikaty, zarządowi miasta przysługuje roszczenie cywilne dochodzone w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Na poparcie tego stanowiska można podnieść (...) również to, że ustawodawca, tworząc przepis art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie użył w nim sformułowania „może żądać w formie decyzji”, chociaż w innych przepisach tej ustawy używa takiego zwrotu (np. art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 1). Brak zatem wyraĽnego wskazania w tym przepisie trybu dochodzenia roszczeń określonych w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na drodze administracyjnej powinien przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do rozstrzygania sporów powstałych na tym tle właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. Skład orzekający Kolegium zauważył też, że konstrukcja omawianego przepisu jest podobna do konstrukcji art. 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości nabytych od gminy mógł żądać, aby właściciel przeniósł własność nabytej działki na rzecz gminy w razie np. niedotrzymania terminu zabudowy działki, określonego w umowie. W razie sporu przepis ten dawał gminie podstawę do wystąpienia do sądu cywilnego z odpowiednim roszczeniem. Przedstawiony pogląd, zdaniem składu orzekającego Kolegium, znajduje potwierdzenie m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 1993 r. III CZP 19/93 (OSNCP 1993/9 poz. 156), w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 1993 r. III CZP 105/93 (OSNCP 1994/3 poz. 57), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1995 r. I SA 1372/95 (Wspólnota 1996/19 str. 26) oraz w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 14/98 (ONSA 1999/2 poz. 47).

Zdaniem składu orzekającego Kolegium, za przyjęciem odmiennego poglądu, a mianowicie że wyrażone w omawianej uchwale stanowisko Zarządu Miasta w przedmiocie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty jest rozstrzygnięciem administracyjnym, może przemawiać przede wszystkim to, że udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny, gdyż jej wysokość wyniku z protokołu rokowań oraz z zawartej umowy sprzedaży lokalu. Należałoby zatem przyjąć, że uchwała Zarządu Miasta rozstrzyga w istocie indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. W niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno z konkretnie oznaczoną stroną, jak i z konkretnym obowiązkiem polegającym na zobowiązaniu do zwrotu udzielonej bonifikaty. Zastosowanie przez ustawodawcę zwrotu „może żądać” wskazywałoby też, iż podjęta przez Zarząd Miasta uchwała jest rozstrzygnięciem administracyjnym o charakterze uznaniowym. Przedstawiony pogląd znajduje (...) wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Wr 1010/91 (ONSA 1992/1 poz. 10) stwierdzono, że jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnych jednostki, to uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r. II SA/Wr 1516/98 (OSP 1999/9 poz. 165) stwierdzono, że uchwała organu kolegialnego, podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest prawną formą działania administracji publicznej odrębną od innych prawnych form działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny i ma wszelkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których mowa w art. 1 pkt 1 kpa, jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych.

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), podzielając wniosek składu orzekającego oraz jego uzasadnienie, podjął uchwałę, w której postanowił zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uzasadniając uchwałę, pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazał, w jaki sposób rozstrzygnięcie sprawy, zależy od odpowiedzi na przedstawione pytanie, jednakże należy uznać, iż warunek ten, w części dotyczącej wątpliwości, czy cytowana uchwała jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, został spełniony. Uznanie bowiem, że uchwała Zarządu Miasta Cz. z dnia 26 lipca 1999 r., od której Marek i Krystyna małżonkowie R. wnieśli odwołanie, jest decyzją administracyjną, wiązać się będzie z wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa lub postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu wniesienia odwołania (art. 134 kpa).

W sprawie występuje wątpliwość prawna dotycząca charakteru prawnego uchwały podjętej przez Zarząd Miasta Cz. Sformułowanie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, może skłaniać do poglądu, iż zawarto w nim uprawnienie dla organu administracji publicznej (starosty, zarządu gminy, zarządu powiatu i zarządu województwa - art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 5 § 2 pkt 3 kpa) do wydania władczego rozstrzygnięcia o konkretnych prawach lub obowiązkach niepodporządkowanego mu, indywidualnie oznaczonego podmiotu, czyli do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie zaś decyzji administracyjnej przez organ kolegialny (np. zarząd miasta) przybiera formę uchwały, co z kolei - przy oczywistym założeniu, że o tym, czy określone działanie organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną, nie decyduje przyjęta przez ten organ nazwa aktu, lecz treść przepisu prawa materialnego - może prowadzić do wniosku, iż podjęta w sprawie uchwała Zarządu Miasta Cz. jest właśnie decyzją administracyjną.

Z tak zarysowanej wątpliwości wynika, że odpowiedĽ na pytanie, czy uchwała podjęta przez zarząd miasta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją administracyjną, zależy od tego, czy przepis ten nadaje temu organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji administracyjnej.

Z przepisu art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można odczytać normę, wedle której organ administracji publicznej może żądać od podmiotu, który nie jest mu podporządkowany, spełnienia określonego obowiązku, a mianowicie zapłaty odpowiedniej kwoty pieniężnej. Zauważyć jednak należy, że art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednym z wielu przepisów zawartych w tej ustawie, które regulują umowę sprzedaży nieruchomości. Jest on umieszczony w rozdziale 8 działu II tej ustawy, zatytułowanym „Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości”. Pozostaje on w ścisłym związku z art. 68 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ, po spełnieniu określonych warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. Tak więc przewidziane w art. 68 ust. 2 żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty jest niczym innym jak żądaniem zwrotu części ceny. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że przepis ten, wraz z innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości, reguluje sprzedaż nieruchomości.

Sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w kodeksie cywilnym (art. 1 kc i art. 535-602 kc). Wobec tego sprawa dotycząca zwrotu udzielonej bonifikaty jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 kpc, sprawą cywilną. W konsekwencji należy stwierdzić, że powinna ona być rozpoznana w postępowaniu sądowym, chyba że przepis szczególny przekazał ją do rozpoznania innemu organowi (art. 2 § 3 kpc).

Brak jest jednoznacznego przepisu szczególnego, który przekazywałby rozpoznanie sprawy żądania zwrotu udzielonej bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości do rozpoznania innemu niż sąd organowi, w szczególności zaś zarządowi miasta. Użyte w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie „właściwy organ może żądać” nie może być uznane za normatywny przejaw przekazania tej sprawy do rozpoznania zarządowi miasta, który w myśl art. 4 pkt 9 tej ustawy mieści się w pojęciu „właściwy organ” w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Sformułowanie „może żądać” jest typowym normatywnym wyrazem roszczenia cywilnoprawnego. Zostało ono użyte w takich przepisach, jak art. 222 § 1 kc, art. 353 § 1 kc czy art. 394 § 1 kc, których cywilnoprawny charakter, wobec umieszczenia ich w kodeksie cywilnym (art. 1 kc), nie budzi wątpliwości. W art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez użycie zwrotu „właściwy organ może żądać zwrotu kwoty (...)” dano wyraz uprawnieniu sprzedawcy nieruchomości, który z tej racji, że jest osobą prawną, działa przez swój organ, czyli - stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy - zarząd jednostki samorządu terytorialnego, do domagania się od nabywcy zapłaty odpowiedniej kwoty (...).

W przepisie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również użyto sformułowania „właściwy organ może żądać” w odniesieniu do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa roszczenie właściciela nieruchomości o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, którego można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie uprawnienie organu do rozwiązania umowy w drodze decyzji administracyjnej (G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyd. II, tom I, Zielona Góra 2000, str. 236).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. trafnie zauważyło, że ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nadaje organowi uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, tylekroć czyni to wyraĽnie (np. art. 63 ust. 4, art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 1 tej ustawy). Co prawda, brak w przepisie sformułowania mówiącego wprost o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej w drodze wydania decyzji administracyjnej nie przesądza o tym, iż sprawa nie może być załatwiona w tej drodze. Jednakże dla stwierdzenia, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, musi być wyraĽne (...) i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej (zezwala, przydziela, stwierdza). W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. OPK 24/99 (ONSA 2000/2 poz. 54). Gdy sprawa dotycząca stosunku cywilnoprawnego ma być rozpoznana nie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, lecz przez wydanie decyzji administracyjnej, musi to być wyraĽnie zaznaczone w przepisie prawa materialnego, ponieważ art. 2 kpc zawiera zasadę domniemania rozpoznania sprawy ze stosunku z zakresu prawa cywilnego przez sądy powszechne (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 14/98 ONSA 1999/2 poz. 47). W stanie prawnym będącym podstawą powstania wątpliwości prawnej sprawa o zwrot bonifikaty nie została przekazana do załatwienia przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.

Za przyjęciem, że sporna uchwała nie jest decyzją administracyjną, przemawia też fakt, iż odchodzi się od administracyjnoprawnych form regulacji stosunków prawnych związanych z gospodarką nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wystarczy wspomnieć o odstąpieniu jeszcze w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) od dwustopniowego systemu sprzedaży nieruchomości lub ustanawiania użytkowania wieczystego gruntu, w którym to systemie zawarcie umowy było poprzedzone wydaniem odpowiedniej decyzji właściwego organu administracji publicznej.

Przyjęcie stanowiska, że uchwała podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją administracyjną, nie tylko nie ogranicza możliwości ochrony interesów słabszej ekonomicznie w tym stosunku prawnym strony umowy sprzedaży (nabywcy), lecz zwiększa zakres tej ochrony. (...) Sprawia to, iż sprzedawca będzie zmuszony w razie sporu wystąpić z powództwem o zapłatę, a jeżeli - jak w sprawie będącej podstawą przedstawionego pytania - nabywca poddał się w akcie notarialnym egzekucji, będzie on mógł się bronić przed niezasadnym żądaniem zapłaty, występując z powództwem przeciwegzekucyjnym. Zakres orzekania sądu powszechnego obejmuje rozpoznanie sprawy jako takiej i jej końcowe załatwienie, podczas gdy sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi wydaje jedynie orzeczenie kasacyjne.

Przytoczone w uzasadnieniu pytania prawnego argumenty, mające przemawiać za stanowiskiem, iż uchwała podjęta przez zarząd gminy na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w istocie decyzją administracyjną, gdyż faktycznie rozstrzyga indywidualną sprawę w tym znaczeniu, że dotyczy indywidualnie oznaczonego podmiotu i konkretnych obowiązków, nie są przekonujące. Podwójna konkretność jest uniwersalną cechą stosowania prawa i nie odnosi się tylko do prawa administracyjnego. Na przykład wyrok sądu rozstrzygający sprawę cywilną też dotyczy indywidualnie oznaczonych podmiotów i ustala ich konkretne prawa i obowiązki. Jeżeli zaś chodzi o powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie można odmówić trafności wyrażonym tam poglądom, które można sprowadzić do tezy, iż uchwała organu kolegialnego, rozstrzygająca w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach innego podmiotu, może być decyzją administracyjną. Należy jednak zastrzec, iż uchwała organu kolegialnego jest tylko wówczas decyzją, gdy przepis prawa materialnego nadaje organowi kolegialnemu uprawnienie do załatwienia sprawy w takiej formie. WyraĽnie zaznaczono to w uzasadnieniu powołanego przez Kolegium wyroku NSA z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Wr 1010/91 (ONSA 1992/1 poz. 10). W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r. II SA/Wr 1516/98 pominięto materialnoprawne podstawy działania organu administracji, co wywołało, jak się wydaje, trafną krytykę tego orzeczenia (J. Kremis: glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998 r. OSP 1999/9 poz. 165).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że na pytanie, czy uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

OdpowiedĽ, iż uchwała zarządu gminy, podjęta na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest decyzją administracyjną, jest wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy będącej podstawą przedstawienia pytania prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...). Rozstrzygnięcie bowiem tej sprawy przez Kolegium nie zależy od wyjaśnienia, czy uchwała ta ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli. Samorządowe kolegia odwoławcze, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W takiej sytuacji istotne jest ustalenie, czy akt, od którego wniesiono odwołanie, jest decyzją administracyjną w sprawie indywidualnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Dla rozpoznania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze natomiast nie jest istotne, czy akt, od którego wniesiono odwołanie, jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.